另外，通过自主行动有助于提升当事人的自觉意识和技术革新意愿。

81  参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第189-190页。涉及资格、资质、能力、条件、信誉、信用等专业性、标准化、客观性的适合第三方专业机构辅助完成的认证核准。

凡宪法未授予合众国行使，亦未禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府或人民。自由包括在禁令排除后的产业、行业、部门和活动范围和条件的不同程度的投资自由。授权专业机构进行的技术检验、检疫、检测许可。（四）硬法与软法之法理配置和理性选择 法不禁止即自由的有关权利和权力的软法和硬法工具选择和配置是完善权利保护软法机制的重要课题。第九条意味着并非没有列举的权利不是权利。

欧洲规制小组必须广泛地在早期以公开、透明的方式咨询市场参与者、消费者、最终使用者……有义务在采取对相关市场重要影响的决定时咨询利益相关方……有泛欧洲利益影响的课题可能在国家层面进行欧洲公共咨询。53自由的有限性意味着自由只有未来自由本身才能被限制。[4]另一方面的载体则是相关学术著作，如何华辉先生在《比较宪法学》中提出，在单一制国家中，不论中央与地方的分权达到何种程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变，地方权力没有宪法保障。

基于地方自治在近代国家转型中的重要性，并考虑到改革开放以来权力集中的弊端仍较突出[40]这一社会情事，宪法第3条第4款的解释就应当在坚持双方平衡的前提下特别注重地方主动性和积极性的防御功能，从而保证足以实现地方主动性和积极性的自主职能不受中央的侵害。最初在根据地时期，边区政府为实现地方治理上的统一领导，大规模设置垂直对口部门，县区等地方政府本身则遭到虚置，这虽然强化了中央控制但却导致了严重的官僚主义，在反官僚主义运动中，原垂直对口部门逐渐改为同时由地方政府统一领导并兼具地方政府职能部门的身份，其结果是增强了地方的主动性和灵活性。[37] 列宁：《列宁选集》（第27卷），人民出版社1958年版，第190页。（一）事权划分的主体构造 自主事权的划分应当在层级相互独立的基础上进行，其原因如前文所述，地方自主事权在本质上是地方事业，来源于当地人民的共同需求，因此需要以地方财政为基础，由本级地方人大和政府共同兴办。

[70] 楼继伟：《推进各级政府事权规范化法律化》，载《人民日报》2014年12月1日第7版。[54] 白斌：《论法教义学：源流、特征及其功能》，载《环球法律评论》2010年第3期。

只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。实际上，地方自治在被纳入清末立宪的核心内容[10]时起便获得了理论界普遍认可，此后通行的宪法理论对地方应否自治本身并无争议，存在争议的是地方自治权的来源与保障，即地方自治权是固有的、中央赋予的还是宪法制度保障的。[36] 王利明：《法律解释学》，中国人民大学出版社2016年版，第306页。莫鹏：《国民政府时期的县自治宪法文化研究》，武汉大学出版社2014年版，第14页。

中央统一领导的防御功能主要以地方为对象，而地方主动性和积极性的防御功能[39]主要以中央为对象，正是在这种极为微妙的宪法布局中，地方自主权得到了适当的承认，既不能太少也不能太多。考虑到中央委托事权可能损害地方自主事权，尤其应当在组织法上对中央事权委托进行有效限定。[55] 在此意义上，地方政府事权的说法不如地方事权准确，前者虽然抓住了事权执行的核心，但却隐藏了事权执行背后的民主结构（人大监督）和终极目的（服务于地方人民）。参见中共中央文献研究室：《毛泽东年谱》（中卷），中央文献出版社1993年版，第609-610页。

[67] 大区（région）作为地方自治团体的地位确立于1982年《市镇、省和大区权利与自由法》，2003年修宪则赋予大区宪法地位。值得指出的是第89条第4项的规定，国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，由此，国务院可以直接规定中央行政事权在其本身和各省级人民政府之间的具体分配。

参见张紧跟：《纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野》，载《中山大学学报（社会科学版）》2006年第2期。[16]确认地方自治原则与制度的单一制宪法又以两种方式来强化地方自治的效力，或者将地方自治作为不得通过修宪予以取消的固有原则和制度（如葡萄牙等），或者对涉及地方自治条款的修宪活动要求更为严格的限制性程序（如西班牙、俄罗斯等）。

结语 从历史角度看，我国现行地方治理模式存在各种问题，不仅导致府际关系矛盾和各种社会矛盾，而且为法院额外造成沉重的司法负担。[12] 参见[荷]亨克·范·马尔塞文、格尔·范·德·唐：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第82页。随着我国国家机构改革的不断推进，传统上以行政为中心的混沌式治权结构不断走向科学的功能分化，从理论上讲，在人民主权之下，政府层面的治权必然发生功能分化。若作此理解，该条就会成为病句，因为在用顿号与和连接不止两项的并列短语时，正确的语法规则是或是都用顿号，或是在最后两项中间用‘和字。[14] 宪法明确授权地方自治团体试验性地减损调整其权限行使的该法律性或者条例性条款，地方试验可以促进地方自主和激发国家活力。[48]新中国宪法下作为双重性机构的地方政府起源于单纯的中央垂直对口部门，并经历了两次转变来不断加强地方的主动性和灵活性。

传统宪法理论往往强调中央与地方在我国宪法中是领导与被领导的关系，地方并不是与中央相并列的平等主体。更有意义的问题应当是我国宪法在何种意义上属于单一制以及其中的地方事权来源，此问题需要通过对宪法相关条款予以准确解释才能回答。

[3] 胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2007年版，第80-81页、第83页。更像一项政策规定而非法律条文。

在极为特殊的情况下，三类机关可能在同一体制中并存，如法国在1982年以来出于由中央集权向地方自治过渡的需要，形成了地方行政的双轨制，[47]既有原中央集权体制延续下来的中央派驻机关，又有新地方自治体制产生的地方自治行政机关（地方议会议长及其领导下的行政机构），在基层的市镇一级由市镇长同时兼任两种职务以节约行政成本。[24] 马寅初：《财政学与中国财政：理论与现实》（上册），商务印书馆2001年版，第170页。

基于地方自治权在宪法规范意义上的固有性，可以在宪法理论中提出一种关于地方自治权的新（规范）固有权说，作为传统固有权学的修正和更新。不难发现，我国台湾地区学者固守的制度性保障说或固有权说，亦忽视了宪法实践的最新发展，属于停滞的理论。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）规定地方政府的工作部门在受本级政府统一领导外，还依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导（第66条），从而形成地方政府工作部门的双重领导体制。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第605页。

[19]由此，宪法对地方自治的确认和保障并非制度性保障那样的价值中立体系，而是贯通了个人自由、地方自治和国家自主这三者之间的逻辑链条，[20]从而为整个法体系确立了一个客观的价值秩序。类似看法还有：谢庆奎、杨宏山：《府际关系的理论与实践》，天津教育出版社2007年版，第32页。

在宪法第99条和第107条中，地方各级人大和政府都需要依照法律规定的权限来具体运用地方自主事权，这是典型的法律保留条款。[59] 邓成明、阳建勋：《论基本公共服务均等化的宪法价值》，载《太平洋学报》2009年第11期。

[57]而各级自主事权的划分就是在这些不同的连环之间进行的。因此，在理解十八届四中全会决定时必须准确界定地方自主事权与地方政府事权的关系。

此外，党的早期民族理论亦赞成中国各民族自决，如1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》第14条规定，中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。[20] 个人和国家在政治中的应然定位早在近代就已取得普遍共识，如严复先生提出身贵自由，国贵自主这一中肯之论，但地方自治长期没有获得与个人自由和国家自主持平的地位。（二）更新的宪法实践与停滞的传统理论 单一制国家在何种层面上存在地方事权？回答这一问题并检验前述各种理论的根本标准在于且仅在于宪法实践。地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央命令，且不具备宪法保障的自治权力——这并不是说地方政府不是民主自治的，而是中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。

毛泽东对中国历史周期律弊病提供的根本解药是民主，但人们往往忽视的是，毛泽东的民主同时存在于国家和各级地方团体，[29]其具体制度设计必然包括国家民主和各级地方民主，也因此必然需要处理各层级民主之间的关系，这种纵向关系是比民主本身更为复杂的问题，必须结合具体的历史情境不断探索答案。参见出使各国考察政治大臣载泽等奏请以五年为期改行立宪政体折，载夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第39页。

Jean Rivero et Jean Waline, Droit Administratif, Paris: Dalloz, 2006, p.70。关键词:  地方事权 新固有权说 民主集中制 双重领导 科学合理地划分各级政府事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。

经此改革，省以下环保部门改为垂直管理，如县级环保部门不再是县级人民政府的组成部门，其利在于避免了GDP至上主义影响下的地方环保执法折扣，而且在理念上体现了环境权作为基本人权应由中央政府在全国范围内提供相同的保护。一是不同时期的宪法学教材，如一本影响广泛的中国宪法教材将各行政单位或自治单位所拥有的权力都是中央通常以法律的形式授予的作为单一制的普遍特征之一，具体到中国则提出央地之间主要是一种领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央相平等的地位和资格。

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